12月31日，商务部发布公告，裁定进口牛肉数量增加对中国国内产业造成严重损害，将对进口牛肉实施保障措施。
根据公告，保障措施将以“国别配额及配额外加征关税”的形式实施。商务部贸易救济调查局负责人对此介绍，对进口牛肉的保障措施将于2026年1月1日起实施。自保障措施实施之日起，如进口数量未达到年度配额数量，进口牛肉将适用现行关税税率。当进口数量达到了年度配额数量的第3日起，将在现行适用关税税率的基础上加征关税。上一年度内未使用完的配额数量不结转至下一年度。
近年来，我国牛肉进口量呈现急剧增长态势。商务部数据显示，2019年至2024年，牛肉进口量从166万吨攀升至287万吨，增幅高达73.2%。同时，因进口价格显著低于国内产业价格50%以上，市场份额从20%扩大至31%，对国内肉牛产业造成了严重冲击。
受此冲击，中国肉牛养殖业自2023年以来陷入全行业亏损。大量能繁母牛被屠宰，2024年能繁母牛存栏量下降约3%，严重动摇产业根基。上游饲草产业与下游屠宰加工企业均出现大范围亏损，产业链的健康发展遭遇挑战。
中国畜牧业协会副秘书长刘强德接受第一财经记者采访时表示，保障措施预计将对全行业行情产生积极提振，有效激发从业者重返或扩大生产的信心。尽管产业实质性复苏仍需时日，但此举将为信心重建与产能恢复奠定基础。
国别配额+配额外加征关税
2024年12月27日，商务部发布2024年第60号公告，决定对进口牛肉进行保障措施立案调查。最终裁定显示，进口牛肉数量增加，中国国内产业受到严重损害，且进口产品数量增加与严重损害之间存在因果关系。
基于调查结果并根据《中华人民共和国保障措施条例》的相关规定，商务部决定对进口牛肉采取保障措施。措施以“国别配额结合配额外加征关税”的形式实施，执行期自2026年1月1日起，至2028年12月31日止，为期三年，并在实施期间内按固定时间间隔逐步放宽。
在具体安排上，措施为相关牛肉出口国设定了逐年小幅提升的进口配额。例如，根据公布的配额表，巴西、阿根廷、乌拉圭等主要供应国在首年分别获得110.6万吨、51.1万吨与32.4万吨的配额，且这一额度在后续两年逐年小幅提升。所有国家和地区配额相加，2026年总配额为268.8万吨，2027年增至274.2万吨，2028年进一步达到279.7万吨。在配额以内进口的牛肉，将按现行适用关税税率缴纳关税，但需要注意的是，每一年的未使用配额不会结转至下一年度。
同时，在商务部的建议下，国务院关税税则委员会决定，一旦年度进口总量超过规定的配额，自超出之日起第三天开始，对所有超出规定数量部分的进口牛肉在现行关税基础上加征55%的附加关税。
商务部贸易救济调查局负责人补充称，中国商务、海关等主管部门将在进口数量达到各国年度配额数量的50%和80%时，通过相关公开渠道发布提示信息；在达到各国年度配额数量时，将发布提高关税的提示信息。
此外，为确保本次保障措施的有效执行，在三年实施期内，《中国—澳大利亚自由贸易协定》中原有关于牛肉的特殊保障措施条款将暂停适用。对于原产于发展中国家（地区）的产品，如其进口份额不超过3%，且这些国家（地区）进口份额总计不超过9%，不适用保障措施。
采取措施“事不宜迟”
对于牛肉保障措施调查的提出背景，刘强德对第一财经记者介绍，截至调查申请提交时，进口牛肉在国内消费总量中的占比已严重挤占国产牛肉空间，一度超过国产牛肉量的三分之一，这打破了国内牛肉消费与生产间的供需平衡。这导致国内从活牛养殖到屠宰加工的整个产业链出现价格断崖式下跌和行业大面积亏损。
更严峻的是，能繁母牛出现了高比例、在部分产区甚至有清栏式的淘汰，对产业根基构成了深层破坏。2024年下半年，市场形成了“越抛售价格越低，价格越低越抛售”的恶性循环。官方数据显示，我国能繁母牛存栏量自2024年上半年开始出现负增长，当年上半年较2023年底减少了约4%。考虑到肉牛繁殖周期长（怀孕10个月，育成需18个月），且为单胎动物、繁殖率低，一旦能繁母牛短期内被大规模淘汰，将对产业根基造成严重且难以逆转的长远损害。
“能繁母牛存栏下降的传导效应，会导致未来3至4年内肉牛出栏量大幅减少，国内自给率不升反降，使我们逐渐丧失市场供给的主导权。”刘强德解释说，进口牛肉凭借价格优势与国产牛肉直接竞争，持续挤占市场份额，导致国内养殖与加工环节经济效益严重下滑、大面积亏损，并破坏了从育种、饲草料到物流的整个产业生态。产业链条环环相扣，“牵一发而动全身”，某一基础环节的问题可能有引发产业链系统性风险的隐忧，最终可能陷入“缺牛、缺技术、缺资金”的恶性循环。
同时，刘强德称，肉牛产业直接关联着1300多万农牧民的生计，是巩固脱贫攻坚成果与推进乡村振兴的重要支柱产业。他表示：“若放任进口冲击，不仅将对国内产业造成重大伤害，从中长期看，也将危及我国牛肉的自给能力和供给安全。因此，行业希望借助合规贸易工具，为国内肉牛产业赢得合理、健康的发展空间，保障其长远健康发展。”
旨在帮助国内产业渡过当前困境
商务部贸易救济调查局负责人表示，根据《保障措施条例》的相关规定，采取保障措施应当限于防止、补救严重损害并便利国内产业调整所必要的范围内。对进口牛肉实施保障措施的目的在于帮助国内产业渡过当前困境，而非限制正常贸易。“国别配额及配额外加征关税”措施力度适度温和，既救济了国内产业，为其进一步恢复和发展提供空间，也能兼顾贸易伙伴的合理诉求，尽可能避免对正常贸易造成影响。
刘强德也表示：“产业申请并期待采取保障措施，绝非为了封锁贸易通道或抵制开放合作。恰恰相反，我们希望运用WTO认可的规则工具，对进口的规模与节奏进行更为科学的调控。我们仍将保留适量的进口，以弥补国内消费缺口，同时通过这种合理调控，为国内产业赢得至关重要的调整与升级空间。未来，我们依然愿意与各出口国构建稳定、科学的贸易伙伴关系，最终目标是实现中国与所有牛肉出口国在牛肉消费和贸易领域的互利共赢。”
刘强德称，外部环境的调整只是其一，国内产业也需借此机会苦练“内功”，全面提升国内产业的竞争力与可持续供应能力。
他提出建议，首先，在政策与技术层面协同发力。政策上，包括农业农村部在内的多部委已出台扶持政策，如加强母牛养殖补贴。产业内部，则必须加大科技投入与转化，在品种改良、饲料营养、数字化应用（如精准饲喂、疫病防控、繁育管理）等方面下功夫，从根本上提升生产效率和成本控制能力。
其次，科学引导和扩大国内消费。从国家和行业层面推动制定符合中国烹饪习惯的牛肉分割分级与质量评定标准，提升国产牛肉的市场价值和品牌辨识度，同时引导进口与国产鲜牛肉形成差异化市场供应，满足不同消费需求。
第三，全面提振产业信心和保障持续供应能力。刘强德称，这需要通过有力的政策支持、切实的技术提升以及保障措施带来的利好预期，稳定从业者信心，并引导金融资本稳定投入。同时，推动国内牛肉分割方式与消费市场更精准匹配，让消费者能享受到性价比更高的国产牛肉。
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